我国民航国际航权配置政策优化建议

       国际航权具有“主权性”、“经济性”和“稀缺性”，是市场主体从事国际航空运输服务的基本前提，也是提高国际航空竞争力的重要资源。如何合理高效分配现有航权，实现资源利用最大化是政府和企业共同关注的焦点问题。因此，国际航权配置机制设计的优化，对于激发市场主体活力，提供高质量的航空运输服务，形成公平合理、有序竞争的国际航空运输市场具有重要现实意义。

       同时，我国民航将进入发展阶段转换期、发展质量提升期和发展格局拓展期的“三期叠加”阶段，完善现有国际航权分配与使用机制，在政策上有效引导航空公司积极拓展国际市场、提高国际竞争力，加快构建国内国际双循环的新发展格局，也是“十四五”时期和未来一段时期内我国民航高质量发展和新时代民航强国建设的内在要求。

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我国国际航权分配政策现状及评价

政策现状

       2009年，民航局制定了《国际航权分配与使用管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）。考虑到当时国际航空运输发展实际，《暂行办法》对国际航线侧重于市场准入管理。然而，《暂行办法》的航线准入原则并不完善，缺乏量化的评价标准，事后监管也较为薄弱。

       随着我国国际航空运输市场不断开放，航空公司开辟国际航线的积极性高涨，国际航空枢纽初具规模，国内航空公司的国际竞争力逐步增强。我国国际航空运输发展环境的变化，要求有序扩大市场准入，进一步引入竞争。为适应我国国际航空运输发展进入新阶段的需要，更加公平、公正、公开地配置国际航权资源，2018年，民航局制定了《国际航权资源配置与使用管理办法》（以下简称《办法》）。相比之前的《暂行办法》，该《办法》条件明确、量化评定、程序清晰，最大限度减少自由裁量权，能够更好适应当前我国国际航空运输发展新形势，有利于更好建立科学合理的长效管理机制。

政策评价

       1. 评价方法——模糊综合评价法

       （1）基本原理

       模糊综合评价借助模糊数学的一些概念，对实际的综合评价问题提供评价，即模糊综合评价以模糊数学为基础，应用模糊关系合成原理，将一些边界不清、不易定量的因素定量化，进而进行综合性评价的一种方法。

       首先把一个具体的综合评价问题提取出若干评价指标（影响因素），设置评语集；再分别确定各个指标的权重向量和权重判断矩阵（模糊关系矩阵），将矩阵与指标权重向量进行模糊运算和归一化，得到模糊综合评价结果。

       在确定模糊关系矩阵时，一般是由专家或与评价问题相关的专业人员依据评判等级对评价对象进行投票，然后统计票数结果。常用的模糊运算规则有主因素突出型和加权平均型，为综合利用权重向量矩阵和权重判断矩阵信息，本研究采用加权平均型运算规则。同时，本研究评语集设置为五种程度：{较差、差、一般、好、较好}。

     （2）方法特点

       方法优点：一是通过精确的数字手段处理模糊的评价对象，使定性问题定量化，提高政策评估的准确性；二是评价结果是一个向量，不是一个点值，包含的信息比较丰富，既可以比较准确的刻画被评价对象，又可以进一步加工，得到参考信息。

       方法缺点：指标集个数较大时，在权重向量和为1的条件约束下，相对隶属度权系数往往偏小，权重向量与模糊矩阵不匹配，结果会出现超模糊现象，分辨率差。由于本研究指标集个数较小（不超过6个因素），因此不会出现超模糊现象。

     （3）评价思路

       本研究采用模糊综合评价法对我国国际航权分配政策的制定、实施和效果进行总体评价，从而提炼出当前我国国际航权分配政策存在的短板和问题，为后续完善政策发展思路提供决策参考。

图1 国际航权分配政策评价思路

       为此，按照本研究的评价思路，本研究共设计了用于模糊综合评价的调查问卷。为提高问卷的有效率和评估的可信度，增加了被访者的基本信息部分，包括身份（行业管理者、科研工作者、航司工作者、机场工作者、其他）、从业年限、以及对调查内容的了解程度等内容。在具体分析中，本研究剔除从业年限为2年及以下、对调查内容了解程度低和较低的样本。

       2. 政策评价结果

      从统计结果来看，我国《国际航权资源配置与使用管理办法》的制定、执行和效果均较好。政策制定方面，较好地规范了航权资源配置与使用，适应我国国际航空运输发展环境变化；政策执行方面，航权资源配置与使用规则公平、公开、公正，落实到位；政策效果方面，较好地提高了我国国际航空竞争力，促进了航空公司理性竞争、差异化经营。

表1 我国《国际航权资源配置与使用管理办法》评估模糊关系矩阵

       经模糊运算，我国《国际航权资源配置与使用管理办法》评估量化综合评价结果显示，较好的隶属度为0.475，综合得分为4.242。总体而言，我国《国际航权资源配置与使用管理办法》较好。

表2 我国《国际航权资源配置与使用管理办法》量化总体评价

       同时也应该看到，现有国际航权分配政策在适应我国国际航空运输发展环境变化和政策执行方面（航权资源配置与使用规则公平、公开、公正，落实到位）仍有提升空间。

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国际航权分配经验借鉴

澳大利亚

       澳大利亚国际航空服务委员会负责分配航权给澳大利亚的航司以运营国际航线。国际航空服务委员会在分配航权时采用公共利益标准。在评估公共利益时，委员会将首先考虑澳大利亚承运人是否有足够的能力获得必要的许可以在该航线上运营并实施其申请。

        此外，委员会还考虑航权分配所带来的竞争利益，包括：

• 需要澳大利亚的承运人能够有效地与其他国家的承运人进行竞争；

• 某条航线上的航空公司数量以及澳大利亚航空公司之间现有的运力分布情况；

• 降低关税、增加服务选择和班次以及创新服务差异化的前景；

• 航空公司打算为自己运营的飞机提供运力的程度。

• 国际航空服务委员会还会考虑的其他公共利益包括消费者利益、贸易利益、民航产业结构，以及它认为相关的任何其他标准。

• 新加坡

       新加坡专门成立了航权委员会，新加坡航空航行(航空服务牌照)条例为航权委员会依据航空运输协定（ASA）在考虑授予或更新定期航空服务牌照的申请时提供了一个可能考虑的广泛事项清单。包括:

• 航空公司的国籍，包括成立地点和对该航空公司拥有实质性所有权和有效控制权的人员的国籍；

• 航空公司的财力和维持充足、令人满意、安全及效率的航空服务的能力；

• 相关航权的可得性；

该航空公司提出的航空服务的细节包括：

• 需要服务的城市和航线；

• 飞机类型；

• 拟提供航空服务的班次、运力及时间表；

• 运载的交通类别；

• 应收取的关税及关税条件；

• 预期负载系数；

• 为避免在提供上述航空服务时蒙受任何经济损失而必须达到的预期客运量；

• 建议的航空服务开始日期，以及该航空公司迅速进入航空服务市场的能力；

• 提供的航空服务的性质，包括与任何其他航空公司的任何联合服务、代码共享和其他安排；

• 航空公司的经营策略；

• 符合国际民用航空有关操作和安全标准的要求。

马来西亚

       根据第771号法案第66节规定，马来西亚的航权管理和分配由马来西亚航空委员会（MAVCOM）负责。在此过程中，MAVCOM可能会考虑以下相关因素:

• 航空公司提供航空运输服务的表现；

• 对消费者、民航行业和公共利益的影响；

• 将同一航线的航权分配给两家或多家航空公司的好处；

• 航空公司之间提供航空运输服务的竞争。

       马来西亚航权分配是通过一种透明和包容的过程来实施的，该过程适用于国内和国际航权的分配。在收到马来西亚航空公司关于特定航线的航权申请后，MAVCOM将通知所有其他马来西亚航空公司。这些其他航空公司可以在指定期限内提交竞争性投标，或提交反对意见、保留意见或陈述。在考虑所有相关因素和来自其他航空公司的反馈后，MAVCOM将决定上述航权的分配，成功的航空公司将获得航权证书。

       此外，MAVCOM会将航权分配的决定以及马来西亚ASAs中已生效航权摘要公布在其网站上。

罗马尼亚

       罗马尼亚有限的国际航权分配由罗马尼亚交通部负责、由交通部的民用航空总局负责具体实施。罗马尼亚交通部2007年第269号指令中明确了指定共同体承运人使用罗马尼亚与非欧盟国家之间航权的相关条件。

       在有限航权的航线上，竞争性的未使用航权申请须由民航总局按下列准则进行评估:

• 满足航空运输需求(提供服务的班次和运力、直接或间接服务、营运天数等)；

• 提供关于服务可持续性至少两年的保证；

• 拟开始运作的日期和期间；

• 提供给消费者服务的可获得性(票务销售网络、互联网服务等)；

• 关税政策，包括票价；

• 提供服务与现有航线网络连接性(如有)；

• 飞机在环境方面的表现，包括噪音污染。

       同时，罗马尼亚交通部还将在以下情况下撤销已签发的指定：

• 承运人自指定之日起6个月内未开始在该指定航线上经营航空服务；

• 航空服务中断并在六个月内未恢复，由于指定承运人无法控制的情况所致除外；

• 其他国家的民航主管部门未向指定的承运人授予经营授权，或撤销该授权；

• 该承运人已通知罗马尼亚民航总局其打算停止营运有关航线；

• 承运人未遵守其在航班班次、运力、运价、客票分配等方面作出的承诺；

• 承运人一再拖欠罗马尼亚机场或航空导航服务提供者费用。

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政策建议

       一是完善航权配置机制设计，将市场与经济效益指标纳入航权分配政策。在充分考虑消费者利益、枢纽导向、资源使用效率、企业表现的基础上，增加市场需求与经济效益维度的考量，进一步发挥市场在资源配置中的决定性作用，提高航权利用的质量、航线网络的韧性和航司的国际市场竞争力。建议要求航空公司在申请有运力限制的远程国际航线时，同时提交市场前景分析报告，对该航司在此航线上未来（如2年）的市场规模、竞争情况、盈利能力等进行综合研判，并将此报告作为一项经济效益评价指标纳入航权配置评判体系。此外，在现有国际航权配置政策定量评价基础上，允许航司之间进行竞争性申请，或提交反对意见、保留意见或陈述，体现透明性和包容性。

       二是加强航权配置监管力度，提高国际航权使用效率和航空公司运营品质。完善关于航权的清理和监测机制，动态监控航空公司航权使用现状，对利用不充分的航权予以快速收回。建议定期对已分配的二类远程航线进行评估，并对照其申请时提交的市场前景分析报告，对于偏离预期目标一定程度（如50%以上）的航空公司，下一周期将其航权额度予以重新配置，该航空公司可根据自身发展战略选择是否再次参与竞争。对于二类非远程航线，建议侧重于航线运营品质指标，如执行率、正常率和客座率等。

       三是探讨专门成立航权委员会，充分发挥航权配置在提升国际竞争力中的关键作用。航权委员会的主要职责在于国际航权的配置和管理，以优化我国国际航线网络布局和提高航司国际市场竞争力为主要目标，统筹公共利益、行业利益和公众利益，加强对交通强国和新时代民航强国战略的支撑作用和先导作用。建议以航权委员会为抓手，增强我国航权配置政策的制定、执行和效果管控和对国际航空运输发展环境变化的适应性，及时掌握国际航空市场变动趋势和航权资源供需结构，注重前瞻性政策研究，强化市场引导和战略功能。此外，还应加强国际航权配置中对航司的经济监管（如反垄断）、以及对突发公共事件（如新冠肺炎疫情）情形下临时性航权安排的管理。

作者：中国民航科学技术研究院 航空运输研究所 刘月 刘广茜